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皇朝的存在。

而中国现在唯一的出路是将中国建设成“城市国家”，造更多、更大的城市，把农民吸引到城市，大幅度降低农民占总人口的比例。

人多地少，而且农民占全国人口的七八成以上，这就是中国的根本国情，不解决这个问题，其他问题都不好办。

以前章节提到过的海外移民，或者说殖民，也只是可能的途径之一，属于个人意见。

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2005。9。26发布

第四章治民理政　分权集权再更张（上）

水堂西面画帘垂。

会客归来的雷瑾步入其中，迎面扑来的丝丝凉风，夹着悠悠的荷香，清爽舒适，令人愉悦。

这迎风的水堂，与荷池为伴，恰是夏日避暑办公的好地方。

此刻，水堂之上，幕府、内记室的重要官僚，地方各府的知府（正四品文官阶），各直隶州的知州（从五品文官阶）都已经在座候着。

今儿，集会商议的可是大事，堂上在座的都是河陇要员，除了军府的武官将领不在场之外，掌握河陇权柄的高官几乎全部在此了。

众人一见蟒袍冠带气宇轩昂的平虏伯健步走进水堂，连忙起身，肃然上前参拜，这位都督大人威严刚猛的一面，他们已经有了极深刻的印象，哪里再敢以小儿辈视之？

雷瑾却是微微含笑，一一见礼，那些知府、知州乃是地方大员，背后各有来头，出身强宗大族者很是不少，雷瑾虽然位尊权重，却也不愿意在礼数上怠慢了他们。

寒喧半响，雷瑾点了点头，含笑走到堂首落座，众部属僚佐这才一一落座。

幕府长史刘卫辰、蒙逊都深知雷瑾脾气，也没有什么废话，分别将各项应办公事简要禀报了一下目前交办、催办的进程，诸如搜捕奸细、选补胥吏等牵动各方利益的事项亦一一禀明。

“嗯，”雷瑾点头示意已经知道了，“这些个即属幕府政务，长史总负其责就是，实心用事尽心办差者赏，玩忽职守敷衍塞责者罚，皆有律例法令可资依循，事情了了，上个札子禀报备案即可，不必事事请示。

今天本爵召见诸位，是有些事情要和大家商议商议。”

商议？

在座这些幕府官僚，地方大员在雷瑾手下治事理政也有日子了，这位主子的脾气他们还不知道？

在正式作出决定之前，这位主子还是蛮开明的，广开言路，虚心纳谏，讫今为止，部属幕僚建言献策都未曾因言而获罪；

不过，一旦其意已决，就是令出不二，若是没有极坚强可靠的反面事例佐证，那就谁也休想再说服他回心转意。

眼下，都督大人郑重其事地召集众人，当众说是‘商议’，其实大政趋向肯定已敲定，现在不过是最后征求意见，拾遗补阙而已，哪里是商议？

真要有心与大家一起商议，必定是事先在私下有所探讨商榷，预先吹吹风，通通气，直到酝酿筹划周密了，才公之于众；而这当众说有事‘商议’，那不是明摆着圈定范围，不许偏离主题嘛？

堂上众人心念转动，面上都是恭恭敬敬，肃容聆听着都督大人示下。

“今年开春的时候，刘长史、蒙长史曾经各自上了一本秘札，请设御史府，置监察御史，职掌弹劾官吏，推鞫刑狱等，只是因为东进入川，军政事务繁多，这件事情就暂时搁下了。现在，设御史府的时机已经比较成熟，大家就先议一议这个事吧。”雷瑾不缓不急地说道。

雷瑾自建幕立帐，开府西北，都督衙门，威仪赫赫，下辖的官署衙门在内部已经分为管政务的‘幕府’、管军务的军府，掌理机要、监察等事务的内记室三部分，这在河陇已经是公开的秘密。

但由于各种内外因素的制约，河陇衙门官署的设置依然比较简单和笼统，至少在表面上仍然是军政合一的一个西北幕府。

权力结构的划分简单笼统，不同官署之间的事权自然就有纠葛，这就需要互相的协调，很自然的，处置政务的效率不能不受影响，这可不是通过配置精干官吏就可以解决的，必须在权力结构上作文章，设置相对独立的官署、授予划分明晰的事权，明确各自职责，才能保证处置军政事务的高效。

但是“分权”是很敏感的字眼，一个处置不好，就有可能在士庶黎民中造成长史统辖的‘幕府’与都督大人分庭抗礼的印象，所谓天无二日，这就有可能让治下官吏黎民无所适从，产生混乱。

不过，雷瑾是相当自信的，他丝毫不认为长史统辖的‘幕府’会对他构成威胁。

目下，雷瑾所想的只有一件事，直接掌握军府，控驭全局，并亲自总管军务和统军作战，同时主理大部分对外交往，纵横斡旋的事务。

而两位长史则总理河陇内部政务，率幕府参军、参政、参议、参赞等一干幕僚治民理政，各负其责，挑起所有琐细烦剧的内政事务重担，这比较类似于上古的丞相——拥有相对独立的丞相官署，能全权处置日常政务，国君则掌握军权、官吏的人事任免权和对大政方略的最高决策权。

国君与丞相分权治国，其实际的好处是治国理政的效率明显增高，国家因此而生机勃勃。

因为国家的日常政务由丞相全权处置，国君就能全力在外交和军事上斡旋，并有余力摆脱繁琐内政的牵绊，对全局的大政方略深思熟虑，并且在国君与臣民之间还可再多一层缓冲，国君必要时可以通过撤换丞相来推诿责任，挽*心，有利于国家稳定。

另外一个丞相分权治国的好处，就是可以避免由于君主年幼或昏聩无能而导致国家迅速衰落或者被外敌内患颠覆政权的可能，从而大大有利国家的稳定，这是有历史先例可以印证的。

至于坏处，全天下的人都知道——处置不当，丞相就有可能侵夺君主的权力，形成尾大不掉之势，甚至进一步威胁到君主的权位和身家性命，这也是有诸多历史先例可资鉴证。

雷瑾的设想虽然有这诸般的好处，奈何刘卫辰、蒙逊两位长史现在可不敢作如此想头，许多事情仍然恭谨的请示禀报，雷瑾也无可如何。

刘卫辰、蒙逊两位长史也知道现在他俩主政的‘幕府’实质上已经总理了河陇政务，大权在手，只是没有明文确定事权，划分清楚职责而已。

这几个月的深思熟虑下来，刘卫辰、蒙逊也知道雷瑾想要做的事情，拦是拦不住的，不过对于雷瑾想把他俩架在火上烤的“阴谋”，他们俩是何等明白的人物，其中奥妙岂有不被洞悉的？

刘卫辰、蒙逊两人的应对之策，便是各自给雷瑾上一道秘札，请设御史府，置监察御史，以监察官吏，纠弹不法，实际上就是自动自发地自请一道紧箍咒来戴，在‘幕府’之外安上监察弹劾的眼睛来制约‘幕府’，并以之堵塞悠悠众口和幕府幕僚中可能的妄想妄念。

秦汉以来，帝国历代皇朝一直设有御史台，置御史大夫（或司空）以及各等名目之御史官员监察百官，行纠弹察举之权。至本朝则废除了御史台，改设都察院，置都御史八位，天下十三道监察御史若干，皆驻京师，有事带印出巡，事毕回京缴印，此制虽然屡有兴废，但大体上一直保持了这样的规模。举凡官员善恶；户口流散，籍帐隐没，赋税不均；农桑不勤，仓库减耗；妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申，等等，纠弹百官巡察地方之事都由都察院监察和纠弹。

另外则设置有六科衙门，即直属皇帝的‘六科给事中’，品级虽不高（正七品、从七品），但权力却很大，比如六科衙门每日‘珥笔记旨’，凡皇帝交给朝廷各部院衙门办理的事件，即由六科负责催办，每五日“注销”一次，向皇帝回禀；可以弹劾任何高官；有权出席‘廷议’（注：皇帝御前会议）、‘廷推’（注：在皇帝面前公推高官候选人，最后由皇帝选定）、‘廷鞫’（注：在皇帝面前公审获罪的高官）；最大的权力则是当六科衙门不赞成皇帝的意旨，提出反对理由时，可以将皇帝的制敕‘封还执奏’（发回重拟），这原本是故唐皇朝实行‘三省六部’之制时门下省的职权，国朝不设门下，‘封还执奏’的权力便交给了六科给事中。

刘卫辰、蒙逊只秘密请设御史府，不提六科衙门，一则是内记室的事权职责，已经与六科衙门多有相似，又因为内记室拥有‘参赞机要’之实权，比之六科衙门的清要，在有些方面更要重要几分；况且内记室又皆是雷瑾内宅妾婢，有道是疏不间亲，不好得罪的也，他们俩自然知道该怎么拿捏其中轻重；二则，六科衙门是皇帝直属，明目张胆设六科衙门，即使是建言也属‘大逆不道’，而且必然不为现在的雷瑾所接受，虽然雷瑾设立的内记室重实不重名，实际拥有的权力也比朝廷的六科衙门有过之而无不及，但现在的情形就是只能做不能说，至少在眼近的几年是绝无可能宣之于众的，只能闷声大发财。

设御史府，便如晴天霹雳一般，震撼了在座所有的河陇高官。

有人直觉这是都督大人在试探大家的口风，也有人觉得这隐晦的表达了都督大人的勃勃‘雄心’，心思各有不同，表情自是各异。

但凡做官，谁也不愿意自己头上无缘无故的多上一道紧箍咒，虽然随着雷瑾西北幕府权力的膨胀，御史府或者都察院之类的监察衙门迟早是要设置的，这是治理的需要，是不可逆转的事情。

已经有人想着，朝廷可是有大理寺、刑部、都察院‘三法司’，幕府原先就设有刑法曹、现在既请设御史府，那么顺便设置类似大理寺的衙门也自是顺理成章，只是这‘三法司’若是设置了，西北利益格局又将是一场大动荡，暴风骤雨嘛，嘿嘿，难免，难免……

另外也有人想着，在暴乱之后变革官署，更张律例法令，集权于上，都督大人还真是会挑时机呢，这时候阻力最小啊。

甚至有人在想，这下可是司马昭之心，路人也知了，不知将来如何了局。

烦恼皆因强出头，是非缘由多言语，一动不如一静，一语不如一默，这些精熟吏事练达人情的官员，对这等事情，那是能够沉默就尽量沉默，因此都不愿意第一个站出来说好说歹，各自只在心里盘算，私下观望。

雷瑾闲适自如的品完一盏儿热茶，惬意的感受着凉丝丝的荷池清风拂面的清爽，见在座官僚部属都沉默不语，笑吟吟地说道：“敢情大家都没有什么意见啊。那某家可就要颁令下去，不日执行了。”

底下官僚这下可不干了，连忙示意有话说，这可是关乎他们切身利益的事情，尤其是各府各州的地方长官知府知州们更是按奈不住，他们代表着牵扯着若干强宗大族的利益，又怎么可能自动放弃这唯一可以争取的机会？怎么可以放弃在西北这口大鼎中分一杯羹汤的机会？

若是他们现在不说话，回去还不定让那些强宗大族怎么在背地里整成烂肉呢？

雷瑾也不为已甚，随口指定了一个官僚，让他先说一番道理来听听。

等到所有官员都各自表达了或赞同或质疑或反对的意见，再没有人要求表达意见时，雷瑾再悠闲地慢慢品完一盏儿热茶，才似笑非笑地说道：

“听起来还是质疑的多一点啊！有的担心刺激朝廷，完全切断对西北的粮饷供应；有的担心叠床架屋，是否会造成冗官冗员人浮于事，这样担心，那