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面，还是地方工业的基本建设方面，都必须贡彻为农村经济服务并与农业经济密切相结合的方针。各地在编制地方工业计划、安排地方工业生产和地方工业基本建设时，应根据全国平衡和当地供产销平衡的原则。对于私人资本主义工业的改造计划，亦应当放在积极而又可靠的基础之上。（4）在编制商业计划时，对于公私比重，必须贯彻中央稳步前进的方针，不应当进得太快。目前主要的危险倾向是急躁冒进，把私商排挤得过快过多，以致失业人员大增，一时无法安插。关于这个问题，各省、市委必须有迅速的布置，把步子放慢。

1955年1月6日至2月8日，第二次全国省（市埘划会议在北京召开。这次会议是就编制地方计划问题，各省市与中央有关部门和国家计委的全国性的全面接触，会议涉及到工业、农业、商业、地方交通、财政、基建、文教卫生、劳动工资等许多方面暴露出上下之间、地区之间、各种经济成分之间、各个经济部门之间的矛盾。会议着重讨论了以下三个主要问题：（1）针对生产赶不上需要，尤其是农业落后，即农业增长赶不上适应工业建设和人民生活的需要问题，会议提出在集中主要力量建设重工业的同时，积极而可靠地增加农业生产。（2）针对经济建设中要求有更多的资金而国家财力又很有限的情况，会议要求增收节支，保持莲设规模与国家财力的平衡。国家财力应主要用在保证重点建设，要严格控制基本建设规模和标准。（3）针对社会主义改造和统筹安排还存在不少问题，会议确定：要统筹安排农业、资本主义工商业和个体手工业的社会主义改造。

上述这些方针政策，对于编制地方计划都起到了指导作用。

地方计划的编制，是以农业为基础的，农业计划成为地方计划的主要内容和其他计划的基础，因此能否编好农业计划是能否编好整个计划的关键。

作为地方和整个国民经济综合计划基础的县计划，其编制更是以农业为主。并且估算的成分更大。

至于农村乡一级的计划，是从1956年开始普遍编制的。1956年初，毛泽东在《中国农村的社会主义高潮》中提出，这个乡做了一个合作化、增产措施、水利、整党整团、文化教育等项工作的两年计划，全国各乡也应当这样做。有些人说计划难做，为什么这个乡能做呢？1956年，全国各县、区、乡都要做一个全面性的计划，包括的项目，比这个计划还应当多一些，例如副业、商业、金融、绿化、卫生等。哪怕粗糙一点，不尽符合实际，总比没有好些。

二、部门五年计划编制情况

最早编制部门经济计划的也是东北地区，1948年11月东北全境解放，提前进入经济恢复时期，1949年1月，东北人民政府农林部编制了《东北解放区1949年农业生产建设计划》。由于当时新区土改尚未完成和统计资料不足，这只是一个大纲式的计划，仅具有指导作用。1950年，东北区再次编制农业计划。这次编制计划酌程序为：先由各省市编制本地区的恢复与发展农业生产计划；然后再由东北计划委员会和农林部汇总后，由东北人民政府批准颁发；各省再根据正式颁发的计划，对自己的原计划草案予以订正并实施。

（一）农业计划的编制

农业计划是部门计划中编制难度最大的计划，也是国民经济综合计划中带有基础性、决定性的部门计划。

根据国民经济年度计划编制办法（草案）规定，农业计划的编制程序，一般是由编制单位提出年度计划控制数字的建议（1954年取消了这一环节，但实际上国家计委在制定控制数字之前，还是要征求地方的意见，而这意见实际上也就是提建议数字）再由国家计委（1956年改为国家经委Ynx部门、分地区逐级下达控制数字，然后各地着手编制计划。

由于农业生产受自然条件影响很大，而我国的国土面积广阔，自然条件非常复杂，因此，几乎不可能在同一时间内准确地掌握全国各地的生产情况，也更难于在这个时间内正确地制定出第二年的生产指标。很明显，当北方还是白雪皑皑冻冰封地的时候，南方各省早已长起绿油油的青苗；反之，北方秋收已经完了，南方还在第三次播种（秋种）。在这样的情况下，硬要发一个控制数字，自然要产生脱离实际的现象。虽然国家计委在制定控制数字之前，都征求过地方的意见，但是地方提建议意见一般是在7至月份，此时南方各省一般农作物正在生长发育，种三熟的地区则正在进行秋播，要从这样的生产情况中估出收成，提出第二年的生产计划数字，其本身可靠性就很低。另外，国家计委颁布控制数字时（一般都在10－11月份），与地方提出建议意见已经相隔了一段时间，在这段时间里，往往由于自然条件的变化，农业生产情况已经同预计情况出入很大，这就造成有些地区，为了使计划指标达到并超过控制数字，虽然明知道与实际情况有了较大的出入，也还采取硬凑数字，层层加码的做法。这样一来，农业计划的可靠性就受到很大影响。

由于上述原因，也由于国家统计基础薄弱，中央很难准确及时掌握各地农业情况，从1954年开始，各地农业计划的编制，开始实行两本账，即除国家计委制定的计划数字外，地方还有一套自己的计划数字，第一套为必成计划，第二套为地方努力的目标，因此一般计划指标是由上而下越来越大。例如陕西省1956年的棉花产量国家计划为207万担，但是省里的计划则为283万担。对于这种情况，国家计蚕也认为：农业两本账的办法对于发挥地方的主动性和积极性是有一定作用的，但是副作用也很大。

目前许多地方形成层层递加，到县和农业生产合作社的指标就容易超越了实际可能限度。关于农业计划，1956年12月10日，中央农村工作部部长兼农业部部长廖鲁言在全国农业工作会议上的讲话中就说，农业生产的地区差别很大；计划越集中统一，越难切合实际，越难因地制宜。农业生产受气候条件变化的影响很大；计划控制越紧，基层生产单位的机动性越少，就越不能因时制宜。由此廖鲁言提出，农业计划只做到县一级，对县以下单位不作指令性计划。

据湖北省荆州专署计委反映，湖北省现行的农业计划指标过多、过细、过繁。拿1957年的农业计划来说，省计划委员会颁发的各种计划表格，包括正表和附表有种，指标（包括各种计算的百分数）共有2363个。专署汇总一套分县计划时，总共有38300多个必须计算的指标，工作量之大可想而知。从计划表格来看，有许多表格和指标是可有可无的。1956年9月，中共中央和国务院在《关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》中提出：中央要逐步做到由规定生产计划，过渡到规定农产品的采购计划和调拨计划。因此，国家经委在编制1957年度农业计划时，即开始试编农产品征购计划，并用此替代农业生产计划。农业征购计划与商业计划中的农产品采购计划不同，后者既不直接指导生产，也并不限于当年的产品。当时这样做的用意是：用征购计划代替现行的生产计划，其好处是农业生产合作社在保证完成国家农产品征购任务的前提下，可以根据自己的需要安排生产，从而可以发挥合作社的积极性和灵活性。

（二）工业和其他部门计划的编制

1。工业生产计划。工业生产计划的编制是从国营工业开始的，1951年首先从国营工业占绝对优势的重工业开始编制。从1954年开始，国家计委将手工业从工业中分离出来，与工业、农业并列，单独计算产值和产量。1956年和1957年制定的国家工业生产计划，除了包括专门进行工业生产的工业企业和专业的个体手工业者的工业生产活动外，还包括附属工业企业（即非工业企业或事业单位的附属工业生产单位，如农场、建筑企业、商业公司、运输企业、学校、机关等附属的加工厂或其他工业生产单位）的生产活动。

2。商业流转和对外贸易计划。商业计划的编制是从国营商业开始的，从1952年开始编制供销合作社计划。但是对私营商业和农民贸易。只是由国家商业管理部门编制估算性计划。在编制1957年国营商业企业计划时，已经包括：商品流转计划、生产企业计划、商业网计划、基本建设计划、运输计划、干部教育计划、劳动工资计划、流通费用计划、财务计划9种。其中最重要的是商品流转计划。它包括批发商品流转计划和零售商品流转计划。主要指标有：购销流转总额、国内购进、国内销售、供应出口与接收进口、商品储存、零售商品流转总额、社会零售商品分类构成计算表。编制商品流转计划的基本方法是平衡法。

3。基本建设计划。基本建设计划的编制是从1953年开始的。1957年基本建设计划的范围包括：（1）国务院所属中央各部和直属机关；（2）各省、市、自治区人民委员会所属专县级以下的工业、农业、林业、水利、气象、交通、教育、卫生、文化、广播、体育、城市公用事业、建筑企业、劳改企业等14个行业的建设（小学校只包括专县级以上的）。

凡以上部门主管的国营、地方国营、公私合营、中外合营的企业、事业单位和行政机关，在1957年内新开始施工或继续上年度施工的新建、改建和恢复的建设工程和筹备工作，以及现有企业单纯购买固定资产的活动，均包括在计划范围内。

4。财政金融计划。一五计划朝间的金融，基本上是服务于国家财政需要和为国家调控市场服务的。因此财政金融计划主要包括：（1）各生产部门的财务收支计划；（2）国家预算；（3）国家银行信贷计划和现金计划；（4）国民经济综合财政收支计划。【贺氏藏书·刘大海精校】

关于综合财政计划，第一个五年计划中有比较详细的指标，但年度计划则没有列这类指标。

5。劳动工资计划。到1956年社会主义改造基本完成以后，虽然劳动力市场基本消失，但是就劳动工资的计划管理来说，受条件所限（农村人口比重很大、城市的小型工商企业很多），仍然分为直接计划和估算性的指导和参考计划两个部分。1957年国家劳动工资计划的直接计划（即指令性计划），包括独立的中央直属的国营、地方国营、供销合作社营、公私合营的工业企业和商业企业，国家举办的或经营的农林水利气象事业，基本建设单位以及交通运输企业，城市公用事业，国家金融机关和国家机关，人民团体等。至于农村合作经济和城市的个体经济，都作为估算计划。但是实际上中央劳动部门甚至没有要求地方报上来。一五期间，劳动与工资的计划指标在工业和基本建设方面还比较细，至于其他方面的指标则很少，一般仅三大指标：职工总数、平均工资、工资总额。不仅如此，而且劳动报表总是报得迟，且多不全。

·5。一五期间核心工程的建设

一五计划时期是我国首次大规模、有重点地进行工业建设的时期，也是为新中国建立独立的工业体系和工业化奠定基础的重要时期。如前所述，根据一五计划，当时的工业建设是以苏联援助的156项建设单位为核心，以694个限