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有了将军还需兵，接下来垒砌“基础”的工作迫在眉睫。过去戴笠组建特工系统，人员的来路十分庞杂，主要有军校学生、警校学生、部队谍报人员、现职特务、各种进步力量的叛变分子，以及特工的家属亲友等等。戴笠为了扶植自己的势力，曾大肆招募失学青年，加入特工训练班，自己亲兼班主任，并且仿效蒋介石于黄埔军校的样子，开学、毕业典礼，必亲自到场，平时也常去训话，并对每个学生都进行过单独谈话，以示关怀，毕业后，工作分配他也亲自过问。据统计，从1938年到1943年，这类大规模、综合性的特工训练班先后办了5个，人数上万。就是这些人，以后成了戴氏王朝的基本力量。

当时，论及军统的用人惯例，有两句话可以蔽之，一句叫“非澧勿用”，另一句叫“临黔一家”。

“非澧勿用”，指的就是1938年戴笠在湖南省临澧县办的特训班，学制一年，受训者千余人。结业后大多平步青云，一两年功夫，便攀到了上尉或上校的军阶。戴笠平时也有意怂恿他们的骄横作风，除了自己，谁也不摆在眼里。于是，在一些资格老、资历深、得不到重用的军统人中，便传出了牢骚，即“非礼（澧）勿视，非礼（澧）勿用”。

“临黔一家”，是指1939年戴笠在湖南省黔阳县办的特训班，学制一年，受训者900余人，结业后的境遇跟临澧的差不多，统称“临黔一家”。

后来戴笠摔死荒山，他留下的遗产，即训练班学生人数已达一万七八千之多，他们分布在特工系统的各个单位，成为一股不可轻视的力量。毛人凤作为戴笠“遗产”的唯一继承者，从戴笠那里学了很多，包括用人之道。因此，他要想扎牢根基，重振雄风，除了依靠江山小同乡和既成的毛派分子外，没有什么资源比特训班学生更现成、更丰厚了。这里至少有三条顺理成章的理由：第一，戴、毛不分家，与特训班学生本属一脉；第二，特训班学生跟元老派针尖抵麦芒，有着天然的对立；第三，戴笠在世时，郑介民、唐纵从不过问特训班的事，彼此关系疏冷。于是，当保密局吸纳成员时，毛人凤尽力把各特训班的学生网罗进来，以作日后的“群众基础”。

不过，毛人凤心里也清楚，真要这些学生像效忠戴笠那样来效忠自己，还须做出更大的努力来深化关系。他当即决定：以自己拿手的伎俩，结合戴笠的经验，再用特殊的组织加上特殊的待遇把他们重新捏合起来。为此，特为请出潘其武、袁寄滨、毛钟新、沈醉等与特训班学员有师生之谊的亲信，出面成立了一个叫“军统局各训练班毕业学生统一同学会”的组织，要求凡在抗战期间参加过军统局特训班的毕业生全部参加，并且选在洪公祠新建大楼竣工的那一天举行成立典礼。毛人凤理所当然地被选为会长。潘其武、胡靖安、沈醉等有先生资格的，大多被聘为顾问。

这件事，毛人凤思虑精细，准备充分，手段高明，出手麻利，等到郑介民、唐纵获悉，惊呼失算已是不及，尽管成立典礼前他们分别收到了荣任名誉会长的聘书，仍然托故不去参加，以示不满。

接下来，毛人凤巧施管理才能，迅速使同学会准专业化，进一步趋以致用。具体的做法是，把同学会挂靠在保密局的人事处，由李葆初、徐风等人以总会干事的名义，主办各种工作，下面设有联络、登记、福利等组。随后再于各省设立分会，枝蔓深入地方。这样一来，此派，彼派，无论何派，都不及“同学会”的阵容壮大。匍匐其上，毛人凤等于抓住了上万名干部。如果说日后能有大作为，这便是立于不败的基石。

设立“两级制外勤站”

常言道，新官上任三把火，除旧、布新、兴业，轰轰烈烈图个好气象。

毛人凤心气极高，心机幽深，三把火不会不饶。但要学戴笠的模佯，仗着气势，凭着猖狂，硬压人一头，自觉底气不足。慢工细活，随风潜入，软刀子割肉倒是他的道行。他不急求杀机，不冒无把握之险，不具备正面冲击的力量时，他能等待机会；如果能减少自我损伤，宁愿走曲折迂回的道路，哪怕时间长一点，总是瓜熟蒂落的妙。因此，旁人（包括蒋介石）轻其不锐，常常低估他的力量和能耐。

有句话叫：看低了别人自己遭殃。毛人凤就是在这种以有备对无备的情况下，点燃了上任后的第一把火，即从加强管理入手，设立两级制的外勤站。

所谓两级制的外勤站，有甲种站和乙种站两级。确定级别的依据是：管辖区域的大小，距离内战前线的远近，中共隐蔽活动的疏密，以及特工秘密活动任务的轻重等等。通常，甲种站站长的军衔定为少将，副站长为上校；乙种站站长的军衔为上校，副站长为中校。从分布的状况看，基本上是一个省区一个站，部分“重要”地区可以设立两个站。这样一来，细密的分解，基本上破坏了过去那种大区中心的格局，使一部分敢于同局本部抗衡的“诸侯”势力受到了削弱。为此，毛人凤率先撤除了诸如上海联合办事处、华北办事处、西北办事处、重庆留守办事处等“大碉堡”，冠以新成立的两级制外勤站为“国防部保密局××站”的名称。凡是不称职的，心怀不满的，或是身份已经暴露的特工人员，在自愿与组织安排相结合的名义下，统统调往公开机关。

另外，甲种站，或是乙种站，相对属下来讲，也是一个小内勤机关。就拿湖南站来说，编制的构成是：少将站长1名，上校副站长、中校督察、上校会计主任、中校总务站员、中校人事站员、中校司法站员各1名，中校情报编审4名，少校情报编审2名，上尉事务员、上尉会计、上尉泽电员、中尉译电员也各1名，上尉文书2名，中尉文书、中尉收发、中校电台台长各1名，报务员3名，此外还有司机、警卫、勤务、伙伕等等。尽管规模比戴笠时期的军统外勤区站要小，五脏六腑倒也齐全。

两级制外勤站设下属机构，甲种站有甲种组、乙种组、丙种组三个等次，甲种组组长的军衔定为上校、副组长是中校；乙种组组长军衔定为中校；丙种组组长或是中校，或是少校，各组均设有文书、电台台长、报务员、通讯员等编制。乙种站统属乙种组和丙种组两个等次。通常，外勤站统属的组，工作面是大中城市或地区中心城市，再往下，比如府县一级，只设通讯员，由站本部领导。后来随着特务功能的加强，分工进一步朝精细化方向发展，各站统属的组也逐步增多。比如南京站，除了设置按行政区划建立的综合性乙种组外，还有按任务性质设置的学运组、党政组、工运组、社会组、文化组等等。又如湖南站，单是长沙工运组下面，又分设10多个组，基本上都与行业工会对口，其中有泥木工会分组、粪码头工会分组、成衣业工会分组、印刷业工会分组等等。戴笠在世时，毛人凤曾经通过制订“新家法”，帮助并促成了戴笠“家天下”统治的实现。因此，如何利用制度的约束力，把对手纳入预设的政治轨道，是毛人凤老谋深算的惯伎。建立两级制的外勤站也是如此，其中很主要的目的，在于解决外勤组织有恃无恐、难以驾驭的顽症。

为此，毛人凤给各下属站、组规定了严格的工作原则，即所有内外勤人员，均不准与保密局所掌握的公开机关或其他秘密机关人员发生横向联系。必要时，在得到本部同意的情况下，只有站长可与其他单位的负责人秘密接触，积极体现出隐秘潜伏、在任何情况下都不暴露身份的要求。比如，和保密局本部同处一城的南京站，相互之间就从来不公开来往，毛人凤有指示下达，均通过机要交通转送。依次类椎，站长与组长、组长与组员之间，也是如此。

包括发展通讯员，成熟一个，向直属领导申报一个，凡任用、运用、试用、停用，都须局本部核准，各站长只有吸收试用3个月的权限。核定批准以后，给一份少尉津贴，随后，发展人与被发展人之间不再发生关系。这种制度，看上去是围绕着特工秘密化的主题做文章，其实还通过单线联系的规则，消弥了下属站互相勾联、沆瀣一气的条件，形成了一头抓多头，多头单线走的伞形格局，上面“神”得很，有权有势；下面“鬼”得很，隐隐绰绰，以至那些从前耀武扬威惯了的高、中级待工无从适应，抱怨不迭。于是，毛人凤掮着“关心照顾”的牌子，为他们另选高就，同时从“同学会”中派员出任各站站长和直属组长。这一把火，真可谓烧得不徐不疾，烧不到的不察觉，烧着了的躲不及。最后，内外勤的人事关系渐趋一体，可谓“成绩斐然”。

推行“特种会报”制度

毛人凤的第二把火，是延续戴笠生前强调的“秘密控制公开，公开掩护秘密”的原则，为保密局的秘密单位与公开机关的会同协商解决问题，形成了“特种会报”制度。

所谓“特种会报”，主要有两个层面，第一层面是一定级别上的党、政、军各机关就“特种问题”，即反共事宜等举行的联席会报。参加人员为行政长官、党部主任、书记长、三青团分部主任、干事长、警察局长、保安司令（或宪兵司令、警备司令）、警宪督察长，加上中统外勤机关首长、保密局外勤机关首长（站长或组长）。“联席会报”中，保密局外勤头头的实际任务是带上耳朵，听取各方面的情况，然后根据一定的要求或重点，整理综合，逐级上报。整理上报的材料不提出任何要求协商解决的问题，甚至连会议出席人的名字都用化名，以便让其他参加会报的人摸不清楚来历，有利于情报工作的开展。

有时，因为工作的需要，参加联席会报的外勤站头头，需要跟相关的党政军机关发生联系，为此，毛人凤设计了一种只发给站长、副站长、督察和组长的“外勤职员证”，并制定相应的使用规则，有七条。一、本局为证明派驻各地负责同志之身份，特制发此证。二、领证人于绝对必要时，方可将此证作为身份之证明，如遇特殊情况，领证人可向当地军政长官出示，非绝对必要时，不得使用，以免暴露身份。三、本证使用人因工作需要得凭本证通过戒严区域。四、本证不准转借，若有藉此招摇撞骗者，经查实后从严惩处。五、本证如有遗失，领证人即登报声明作废，并报局听候处理。六、领证人离职时应将本证缴回本局注销。七、本证有效期限自某年某月某日起至某年某月某日止。

第二个层面的“特种会报”，亦可叫“公秘会报”，是保密局外勤站与公开机构如同级警察局、驻军司令部调查室、绥署或绥署区负责情报的第二处、保安（或警备）司令部稽查处、军宪督察处、省市警务处、交通部运输局管理处的定期会报。这种会报均由保密局外勤站、组统一领导，除交换情报外，所有公开单位均有协助保密局外勤区站解决疑难问题的义务。

这样一来，保密局的手便伸长了，不管它如何貌似“公正”，客观上就是委员长安置在方方面面的“眼睛”，躲在暗影里，不言而威。即便在相近的系统里，以秘密驾驭公开亦成事实。中央一级，毛人凤的地位要矮于郑介民、唐纵；行之地方，保密局倒比国防部二厅、警察总署、交警总局的人物风光显�