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巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

1994年3月，国务院制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》，这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫纲领性文件，以此为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。为确保《国家八七扶贫攻坚计划》的目标能够实现，1996年、1998年、1999年三次召开全国扶贫开发工作会议，强调坚持开发式扶贫方针，并进一步完善了逐年增加财政投入，强化扶贫资金管理，扶贫到村到户，鼓励社会参与，做好科教扶贫和计划生育工作，动员中央政府各部门支持贫困地区开发等各项措施。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

（四）新世纪新阶段的扶贫开发

扶贫开发是建设中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，基本解决农村贫困人口的温饱问题，只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利。缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议，对21世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《中国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。

中共中央、国务院决定：从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。中国政府将按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为2001年至2010年扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力、物力和人力，实行统筹规划，分年实施，分类指导，综合治理。

搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，作为新阶段扶贫开发的首要任务。重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用。加强反贫困领域国际交流合作。

二、扶贫开发的成效

农村贫困人口数量和贫困发生率持续下降。改革开放30年来，我国扶贫开发工作取得巨大成就，贫困地区经济社会迅速发展，农村贫困人口从1978年的2。5亿人下降到2007年底的1479万人。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。随着贫困人口的减少，贫困地区的范围逐步缩小。1978年以前几乎遍布全国农村各地，到1985年缩小到699个县。随着新阶段扶贫开发的推进，贫困人口进一步向中西部尤其是西部地区集中。

生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95。5％、89％、69％和67。7％。

经济发展速度明显加快。《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7。5％；工业增加值增长99。3％，年均增长12。2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12。9％；粮食产量增长12。3％，年均增长1。9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12。8％。从1986—2005年，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入也实现了持续增长，从1986年的208元增长到2005年的1723元。

各项社会事业发展较快，贫困地区农民素质明显提高。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，“两基”工作（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显着，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。农民综合素质特别是科技文化素质不断提高，增强了接受和应用现代科技的能力。

解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

第七章　乡村治理与基层民主建设

·引言

乡村治理，是“指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”。新中国成立60年来，在中国共产党的领导下，乡村治理呈现出与此前中国历史完全不同的面貌。从建国初期的镇村两级体制，经过人民公社阶段，到改革开放后形成“乡政村治”治理格局。乡村政府或其他乡村机构构成了乡村治理的主体。与此同时，中国共产党农村基层组织也得到新的发展。农村基层民主在探索中前进，成为中国特色政治发展道路的重要组成部分。

·第一节　中国农村治理的历史变迁

一、中国历史上的农村治理方式

基层政权是国家为治理社会所设立的直接面对民众的政权组织。在我国，乡级体制作为大一统中央集权体制一部分，始于秦王朝统一中国。其中又分为两个阶段。第一阶段为秦汉到隋。秦王朝统一中国后，实行以郡县制为特点的中央集权体制。在这一体制下，县是国家的基层政权单位。在县以下，实行乡、亭、里制。“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”（《汉书》卷19上）。然而，与县不同，乡不是一级政权机构，而是县延伸至乡的行政组织。乡以下的亭、里、什、伍则是行政末梢。乡级行政组织的功能主要是征税、司法、教化和治安。啬夫、游徼等乡官一般由郡县委派，三老则在当地举荐基础上由官府确认。乡官俸禄很微薄。三老地位和威望很高，却没有正式俸禄。第二阶段为隋到明清时期。隋唐期间，乡一级不再是正式的行政单位，只具有一定的行政功能。到宋代，实行保甲体制。县为基层政权机构。“王权止于县政”，县以下通过半官半民的保甲体制进行治理。宋以后乡不再是行政单位，乡官也不再是领取俸禄的正式官员，而是受县府驱使的差役，权小责大。乡村主要通过具有行政功能的保甲体制和地方家族势力进行治理。

总的来看，在古代中国，县以下从未建立一级与郡县相对应的正式政权体制，乡只是一级具有行政功能的组织。国家的治理实行的是城乡分治，上下分治。即在县以上，实行中央集权的垂直统治，县以下主要依靠权威性资源的分配进行间接性统治。县以下实行乡村自治，但这种自治是在集权统治网络之中的有限自治。

古代中国乡村治理体制的建构目的主要有，通过乡里行政组织网络收取赋税，征派劳役兵役，维持治安和司法。到唐宋以后，后两项功能也为乡村自组织所替代。税役可以说是县以下行政组织的主要功能。这是因为，为维护国家统治机器的存在和运行，必须向农民征收赋税和强制其服兵役。要修建重大的公共工程也需要无偿征调劳力。传统中国是以农户经济为基础的，这种经济有天然的自组织能力。农户自给自足，可以满足绝大部分的生产生活需要。国家对他们来说只是一种不得已的外部性需要。到了唐宋以后，随着小农经济的日益成熟，乡村自组织能力愈来愈强，秩序和治安等功能日益由乡村自组织力量所行使，即便是税役等行政功能也需要依靠乡村的自治力量。国家只需要将行政功能延伸到县以下，而不必在县以下设立政权机构。在中央集权统治下实行乡村地方的有限自治，既可以达致国家征税派役的目的，又能够最大限度地节约治理成本。

20世纪上半期，国家治理体制的一个基本特点是政权下沉，乡开始成为一级正式的政权机构。乡作为一级正式的政权组织是以自治的名义出现的。1908年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）—保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。

乡镇地方自治体制的基本原则为民国政府所继承。1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体。1941年国民党政府颁布《乡（镇）组织条例》。在这一系列制度安排下，乡正式成为国家的基层政权。乡设立乡代表会议、乡公所，下设民政、警察、经济、文化四股。乡镇公所“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”。其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作、办理警卫、四权训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。

民国政府的地方自治基本上只限于制度形式层面，其更多的是推行融“管教养卫