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早在1977年11月，中共安徽省委在第一书记万里的领导下，从落实政策着手，制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》，强调要尊重生产队的自主权，生产队可以实行定任务、定质量、定工分的责任制，只需个别人完成的农活还可以责任到人。这是粉碎“四人帮”后全国出现的第一份有关农村政策的突破性文件，得到了全省农民的热烈拥护。此后不久，中共四川省委也制定了《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》，强调要执行按劳分配的原则，认为“定额到组，评工到人”的办法简单易行（实际就是包产到组），应当认真搞好。

1978年夏，安徽发生百年罕见的特大旱灾。为了帮助农民渡过难关，省委作出了“借地度荒”的决定。将凡是集体无法耕种的土地，借给社员种麦种菜；鼓励多开荒，谁种谁收；国家不征统购粮，不分配统购任务。这一决定，受到了广大农民的热烈欢迎，不但在迎战当年的旱灾中发挥重要作用，而且还引发部分基层干部和农民群众更为大胆的行动。在“借地”的过程中，一些地方的基层干部和农民，相继突破人民公社体制的限制，采取了包产到组、到户，包干到组、到户等做法。

9月15日深夜，在肥西县山南区委书记汤茂林的支持下，该区柿树公社黄花大队党支部会议议定出“包产到户、四定一奖”的具体办法。到18日，997人的黄花大队正式将997亩小麦和49亩油菜的种植任务分别落实到各个承包户主名下。与此同时，山南公社馆西大队的小井庄也迅速把全队的153亩田地悄悄地全部包到农户头上。继黄花大队、小井庄包产到户之后，山南区其他公社纷纷效仿，肥西县的其他地方也跃跃欲试。

在安徽各地涌现的生产责任制中，凤阳县梨园公社小岗生产队后来成为了全国包干到户的典型。1978年底，小岗生产队20户农民秘密开会商议，决定瞒上不瞒下，实行分田到户（即包干到户）。

与此同时，四川、广东、贵州、甘肃、内蒙古等一些省区也出现了名称不一、但内容大体相同的包产到户责任制形式。

中共十一届三中全会后，在党中央提倡解放思想、实事求是精神的鼓舞下，许多农村逐渐突破“不许包产到户”的限制，普遍实行了多种形式的生产责任制。其中最受农民欢迎、增产效果最明显的，就是包产到户和包干到户。这种生产形式由于把劳动成果和农民的收益直接相联系，比较适合我国农村的生产力水平和耕作传统，因而在农业实行了合作化、集体化的改造后，农村中的很多干部和群众曾屡次采用这种形式促进生产，改善生活，克服灾荒。尽管这种做法在长时间里没有得到中央认可，甚至还被当做“资本主义自发倾向”受到批判和压制，但在广大农民中却具有普遍的认同感和深厚基础。因此，当十一届三中全会前后党对农村政策进行调整时，一些地区的农村再度恢复了包产到户的做法，其中在安徽凤阳县出现了比包产到户更彻底、更简便的包干到户的形式，即舍去包产到户中将劳动成果转换成“工分”进行分配的环节，农户将收成按规定直接完成上交任务后，剩余部分全部归己。按农民的说法，就是“保证国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。

不过，无论包产到户还是包干到户，在当时的中央文件中都还未被允许。因此，人们对这种做法一时议论纷纷，不少人担心这样做会离开社会主义原则。对此，党中央采取了不争论、允许试的做法，并逐渐在中央文件中放宽了对包产到户、包干到户的限制，支持农民的探索和创造。1979年4月，中央批转国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》。该《纪要》肯定了分组作业、小段包工、按定额计酬等多种田间管理责任制，但也明确指出：“不论实行哪种办法，除特殊情况经县委批准者以外，都不许包产到户，不许划小核算单位，一律不许分田单干。”9月，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，把“不许包产到户”的规定，改为“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。这实际上是对包产到户开了个口子。1980年1月11日至2月2日，国家农委召开全国农村人民公社经营管理会议。会议围绕安徽代表所作的《联系产量责任制的强大生命力》的发言，包产到户的支持者与反对者展开激烈交锋，焦点是包产到户姓“社”还是姓“资”，是否符合中央政策规定。一部分人坚持认为包产到户不是责任制，而是刮“单干风”，是搞资本主义；另一部分人则热烈支持农民的包产到户实践。会议形成的《纪要》重申“不要包产到户”的规定，但也指出，对于极少数集体经济长期办得很不好、群众生活很困难，自发包产到户的，“不要硬性扭转，与群众对立”，“更不要搞批判斗争”。

邓小平对农村出现的改革势头，明确给予肯定和支持。1980年4月2日，他在同中央负责人谈农业问题时讲道：“要使每家每户都自己想办法，多找门路，增加生产，增加收入。有的可包给组，有的可包给个人。这个不要怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。”5月31日，他在同中央负责工作人员谈话时又指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队……可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。关键是发展生产力，要在这方面为集体化的进一步发展创造条件。”邓小平的讲话对打破一些人的僵化观念，推动农村改革起到了重要作用。

6月23日，中央转发国务院总理给中共中央的一封信。信中对包产到户提出了三点意见：第一，在那些困难、落后的地方，可以包产到户；第二，在那些生产比较正常、集体经济搞得比较好的地区，原则上不搞包产到户（至于社队的副业生产和多种经营，可以包给作业组、专业户、专业工）；第三，现在有些集体经济搞得比较好的地方也搞了包产到户的，可先进行试验，经过一段实践看结果如何。

9月14日至22日，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论加强和完善农业责任制问题。会议有关包产到户的分歧依然很大，一些省委书记发言反对包产到户，贵州省委第一书记迟必卿、内蒙古自治区党委第一书记周惠、辽宁省委第一书记任仲夷则明确表示支持。在会议讨论中，有人认为原来的农村经营体制是“阳关道”，包产到户是“独木桥”；支持包产到户的人针锋相对地说：“你走你的阳关道，我走我的独木桥。”27日，中央印发座谈会纪要——《关于进一步加强和完善农业生产责任制问题》。《纪要》对双方的主张都有所反映，而在包产到户问题上有重大突破。

一方面，《纪要》指出，“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”，另一方面，又对包产到户（包括包干到户）作了肯定，认为，对于包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同的方针。《纪要》指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”。

针对一些人对包产到户“方向”的担忧，《纪要》特别强调：“就全国而论，在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下，在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”

对一般地区，即集体经济比较稳定、生产有所发展的地方，《纪要》则明确规定“不要搞包产到户”，但也留下了很大余地：这些地区已经搞了包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行，然后根据情况的发展和群众的要求，因势利导，运用各种过渡形式进一步组织起来。

《纪要》对包产到户，并没有直接回答姓“社”还是姓“资”，但也反映了中央在这个问题上认识的重大突破。这个文件下发后，包产到户有了很大发展。在广度上，农民的实践突破了原先设想的“边远山区和贫困落后的地区”，向其他地区延伸和扩展；在深度上，许多地方的包产到户向包干到户发展，分配方式越来越简单，利益关系越来越直接。

到1980年底，包产到户、包干到户已从年初仅占生产队总数的1。1％上升到14。9％。1981年底，全国实行双包到户的生产队已占全部核算单位的50％左右。在全国范围内，尚未实行包产到户和包干到户的地方，主要有三类地区：一是苏南、胶东、浙北、珠江三角洲等经济发达地区和中间地区生产力水平较高的社队，二是京、津、沪郊区，三是黑龙江省等地广人稀、农业机械化水平较高的地区。

随着实践发展以及认识的深化，中央开始考虑进一步放宽政策。1981年底，国务院领导到东北考察后提出建议：不要再强调不同地区不同形式了，让群众自己选择，领导不要硬堵了。按照这一思路，“可以包产到户，也可以包干到户”已不局限于贫困落后地区，而允许向机械化程度较高、经济发展较好的地区延伸。

从1982年到1984年，中央连续三年都以1号文件的形式，对包产到户和包干到户的生产责任制给予明确肯定，并在政策上积极引导，从而使包产到户和包干到户的责任制迅速在全国广泛推行，有力地推动了农村改革。

1982年1月1日，中共中央批转1981年12月在北京召开的全国农村工作会议纪要，作为当年的中央1号文件。文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”

1号文件还专门就人们对包干到户是“土地还家、平分集体财产、分田单干”的误解进行澄清，认为它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分：“包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营发生了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。”

在此之前，不少人对双包到户的理解，更多侧重它是