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　　在成立新内阁时所遇到的困难，表明缺乏健全的政治领导。虽然没有一个政党在众议院获得过半数的选票，但一般认为，控制席位数最多的自由党将组成一个内阁。自由党总裁鸠山一郎相信他能组成一个政府，并建议与社会民主党人联合组阁。他成功的机会迅速地减少。社会民主党人拒绝组织联合政府，除非由他们党内的一个成员担任首相。据报刊透露，鸠山在填写整肃调查表时没有填上他所写的一本书，而许多人认为这本书会使他受到整肃。币原推荐了鸠山担任首相，而政府未曾重新审查他的资格，于是盟军最高统帅部开始对鸠山的资格亲自进行调查。鉴于他同战前若干民族主义的内阁有直接联系，并由于他支持日本侵略行为的言行，认为他是“一个不合适的人”，在整肃指令的范围之内。结果，盟军最高统帅部指示日本政府，不准鸠山担任国会议员和政府职务。
　　这一行动使自由党暂时遭受耻辱。新的社会民主党的领导人片山哲未能在1946　年5　月13　日被批准建立内阁。后来，吉田茂接受自由党总裁的职务，并在5　月16　日接到天皇叫他组织新内阁的命令。吉田所挑选的内阁大臣的最初名单包括两个已被整肃的人，因而最后的人选一直到5　月22　日才确定。内阁包括五名自由党人和四名改进党人。前面已经指出，吉田是一个职业外交家，曾在前任内阁中担任外相，是一个彻底的保守派。他作出许诺，将立即采取步骤来解决粮食问题并使国会通过新宪法。实力最强的阁员之一石桥，提倡实行一种“现实主义政策”。他赞成取消一切财政应急措施，而对在目前情况下不可能这样做表示遗憾。实际上，随着时间的推移，他越来越把当前事态的发展作为借口，不去实施反通货膨胀条例。
　　吉田内阁经常因遭到剧烈和尖刻的反对而处于尴尬境地。不仅社会民主党人利用一切机会来抬高自己的声望，就连共产党人也因各保守的政党缺乏领导而得到好处。虽然共产党人在众议院中只占五席，但是他们成功地利用了自己在国会中第一次有合法代表的机会。日本政治和社会中的共产党力量，直到1950　年1　月遵照盟军最高统帅部的命令对各政党的领导人进行整肃时为止，不断在增长。共产党力量的增长，并不仅仅由于战后日本普遍存在的贫困、不满和艰苦是产生共产主义政治哲学的肥沃土壤。共产党的有影响，更主要的是由于该党的领导人经过长期训练，有纪律，热忱，精干，并且勤奋。例如，新的党主席野板参三在1921　年就首次赴莫斯科。虽然他在1928　年警察搜捕时被失进日本牢房，但是两年后他便失踪了，而在1931　年以后就从他在莫斯科的住宅里指挥着日本共产党。从1940　年到1945　年，他在延安以冈野迸的化名和中国共产党人一起工作。1946　年1　月，他结束了十五年的流亡生涯而返回日本，立即担任了党的领导职务。他得到1945　年10月获释后被选为共产党总书记的德田球一的有力支持。党的第三号人物是志贺义雄。他积极从事共产主义运动近四分之一世纪。
　　志贺义雄担任共产党的日报《赤旗报》的总编辑，是党的主要理论家。
　　所有这些共产党的领导人和老党员在1946　年4　月都被选进了国会，不久都获得了战后日本最杰出的政治家的声誉。尽管追随他们的人数不多，但他们却能使政局经常动荡不定。他们的宣传和政治策略十分高明，因而许多日本领导人，尤其是教育界的领导人，都担心共产党人能积聚足够的力量并得到足够的支持，来破坏日本走向一个较具有代表性的政体的进程。在吉田执政时期所召开的三届国会会议中，要算第九十次国会会议最为重要。这次会议原定开四十天，后来却四次延长会期，从1946　年6　月20　日一直开到10月12　日，成了日本历史上迄今最长的一次会议。在这期间，通过了新宪法，开始了程序方面的改革，在立法方面也表现出内阁真正独立的一些迹象。在会议开幕式上，天皇用通俗的语言说：他将把宪法草案提交国会评议，并要求诸大臣提出预算方案和其他重要的立法问题。第二天，首相详细叙述了自己的施政纲领。他保证操作好他所谓的“为民主与和平而设计的政治机器”，保证进行必要的行政改革。他主张革新教育，以铲除军国主义和极端民族主义的一切痕迹。他答应去请求盟军最高统帅部帮助改善粮食状况；他鼓励多生产化肥和农业必需品。最后，他建议通过恢复工业和增加工业总产量来防止恶性通货膨胀。
　　在这些声明中，有许多声明显然是由于政治上的原因而发表的。此外，吉田内阁对实施具体的改革并没有多少兴趣。因此，盟军最高统帅部采取了那种官方所称为“以建议和说服的方式而不是发布命令的方式来鼓励必要的改革的政策”。例如，盟军最高统帅部的官员们非正式地向众议院议长樋贝诠三提出了他们的建议——使国会按照新宪法行使其适当的职能。这些建议十分有助于清除旧政权下政府的许多弊端。这些建议主张设立永久性的常任委员会，允许有充分时间来讨论预算和其他重要的立法事项，并主张增加国会议员的薪金。这些建议还鼓励立法机关自己决定审议所需的时间，主张每个议员都应有人帮助做秘书工作，还主张设立一个立法参考机构，包括国立国会图书馆在内。议长冷漠地接受了这些改革方案。盟军最高统帅部的一名与此事直接有关的官员把这位议长说成是一个极不称职的、把立法看作政府的一项附带性职责的人物。尽管议长情绪抵触，盟军最高统帅部谨慎地避免迫他辞职。
　　不久以后，众议院开始出现了令人鼓舞的迹象——它有希望成为得人心的政府的一个名副其实的机构。1946　年8　月，樋贝显然是得到了内阁的默许，亲自企图改变小组委员会有关宪法草案某一修正案的建议。众议院群情大哗。当社会民主党人提出举行不信任投票时，众议院就吵开了，审议中止了。为了确保吉田政府继续执政，樋贝被迫辞职，由一位自由党人山崎猛接任议长。改进党人木材小左卫门被选为新的副议长。不久便很明显，这两个人都意识到日本的立法机关在新宪法的约束下应起的作用。他们就职的时候都退出了自己的党。此后，两院都指定自己的委员会起草新规章和新程序，打破了把这类事情交给内阁法制局去做的先例。1947　年3　月通过了从这些委员会的报告中归纳起来的“国会改革议案”，当时山崎仍然是议长。新宪法以及为执行斩宪法而制定的临时性法律都是在他的任期内通过的。1947　年4月山崎在接见作者时表示，他很明白日本这个国家在称得上“通晓民主”之前所需要花的时间和需要作出的努力。用他的话来说，日本刚开始走上通向民主的道路，需要花十五年时间经常进行民主原则的教育。从他个人的行动来看，很清楚，他是在为日本继续沿着民主的大道前进而贡献自己的一份力量。
　　（二）对新宪法草案的正式审议
　　鉴于麦克阿瑟将军和盟军最高统帅部民政局对起草新宪法所表现出来的积极的关心，鉴于吉田内阁已经批准新宪法，十分清楚，日本国会不必作许多较大的修改就会批准这部宪法的。甚至在草案正式提交给国会之前，公开的反对就已经有所收敛。原来主张推迟对草案采取立法行动的社会民主党人收回了自己的反对意见，并决定把精力集中在某些具体的修正案上。共产党是唯一仍主张推迟通过并主张大刀阔斧地修改（如确立废除天皇制的条文）的团体。
　　与此同时，远东委员会继续研究了宪法草案。由于日本的事态迅速发展，远东委员会的许多成员认为盟军最高统帅部是在特意鼓励国会尽快通过这部宪法，使得以后远东委员会无计可施。因而，远东委员会集中悄力防止在日本出现草率行事的情况。1946　年5　月13　日，远东委员会批准了一项关于指导通过宪法的办法的准则的政策决议。远东委员会担心，如果仓卒地通过宪法，具有民族主义情绪的日本人今后会说这部宪法是无效的，因为是强迫通过的。远东委员会决定给予足够的时间和机会来充分讨论和考虑新宪法，并把这一决定当作一个政策问题，因而对盟军最高统帅部具有约束力。
　　远东委员会还建议，新宪法应与旧宪法有法律上的连贯性，新宪法应在能表达日本人民自由意志的情况下通过。麦克阿瑟在1946　年6　月21　日（即国会召开第九十次会议的第二天）发表的公开声明中，引用了这些准则，只字未提远东委员会；麦克阿瑟说，这些准则已被认真执行。他注意到了天皇要求修改旧宪法是与新宪法应是旧宪法的继续这一法律上的要求相一致的。他争辩说，4　月份的大选是在宪法草案公布后举行的，所以当选的人就有责任按照宪法行事。最后他坚持说，考虑修改宪法是过去八个月来政治上的头等大事。然而远东委员会的许多成员都认为他们的政策只是部分地得到了贯彻。
　　正式考虑新宪法草案是在1946　年6　月25　日吉田首相把它提交给众议院时开始的。从6　月30　日到7　月9　日的十天中，他和国务大臣金森德次郎回答众议院特别委员会提出的问题。这些问题集中在新的主权范围和天皇的地位这两点上。同时，1946　年7　月2　日，远东委员会同意了指导新宪法的基本原则。①其中许多原则在草案中都已写清楚了，例如改革天皇制度，在成年人普选的基础上产生代议制政府，立法机关拥有全部立法权，皇室财产国有化，保证公民的基本权利等。远东委员会决议中　两个具体问题尚未被采纳。
　　这两个问题是：内阁的过半数阁员必须是国会议员，内阁的所有阁员必须是文职官员。远东委员会的一些成员感到必须制订更为明确的条款，以满足他们的另一要求，就是参议院应从属于众议院。远东委员会认为这些要求对于确保日本的内阁责任制很重要，所以，即使这样做可能要求盟军最高统帅部直接干涉国会的审议活动，远东委员会还是继续坚持新宪法草案应包括所有这些基本原则。第一条建议，即内阁过半数阁员应是国会议员，于8　月列入了宪法草案修正案。而且，参议院议员酝酿宪法草案时，又作了进一步的修改，规定内阁全体阁员都应是文职官员，众议院应高于参议院。
　　参议院的各项修正案都在1946　年10　月7　日得到了批准，但远东委员会还没有采取最后行动。委员会中的美国代表团感到自己处境困难。美国必须避免对作为一个整体的远东委员会所拟定的宪法直接表决，因为投反对票会使盟军最高统帅部和日本政府都处于窘境。另一方面，每当美国代表团表示不愿意讨论宪法草案的细目或者在开会时流露出没有必要正式批准时，远东委员会的许多成员就催着采取正式行动，并责备美国阻挠远东委员会行使其正当职权。大选早已在1946　年4　月份举行，这一事实也再三遭到批评。事实上，宪法由国会批准，是否确实做到了“日本人民自由表示之意志”（如波茨坦公告所要求的那样），对于这一点，人们认为是有疑问的。1946　年10月17　日远东委员会通过一项叫