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来看，要求有尽量少的层级，但受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。

中国历代行政区划沿革的核心就是政区层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。按照层级的变化情况，可以将秦到民国初年的政区分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，政区重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时650年，政区从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。

第二节　郡县二级制向州郡县三级制的转化

（1）秦汉时期的郡县二级制

秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道。县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史——首都周围的特区，一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡越之地，扩大疆域，设置新郡；另一方面是将内地一些郡一分为二，因此秦代总郡数增至48郡（不包括内史）。秦县数目没有文献记载，推测总数在1000个左右。平均起来，每郡约统20来个县。这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉建立以后，郡级政区大量增加，其原因有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三。譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊〔ping　yi平亿〕、右扶风三部分。二是分割，削减王国领域，譬如景帝把梁国（约相当今河南东部、山东西部与安徽西北角）一分为五。三是汉武帝以后扩大疆域，增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103个，共统辖1587个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为15个县，也算适宜。

但对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部，作为监察区。首都附近诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属13个刺史部。每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩为二千石，这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此（指天下）者，其唯良二千石乎！”（《汉书·循吏传》）

研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治，认为此时中央集权和地方分权的关系处理得比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力和能力无法进行治理，譬如发生跨郡的农民起义，郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要，一直隐然存在。

西汉的13刺史部，有11部是以《尚书·禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于不得已，所以才会两度反复。而一到东汉初年，局势安定之后，又改州牧为刺史，降秩为六百石。

所以，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，出任州牧，授予其兵权、财权和政权，以镇压农民起义军。这样一来，州就成了郡以上的一级行政区划。两级制政区于是转化为三级制（图3）。

图3　东汉十三州图

（2）魏晋南北朝的州郡县三级制

黄巾起义虽然失败，但彻底动摇了东汉王朝的统治。镇压农民起义军的各地州牧，渐成割据独立之势，东汉王朝最终在军阀混战中覆亡，历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

本来汉代郡太守的地位很高，入朝即可为九卿，而刺史则至少要在任九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方财政，兼治地方军政，而且可以自辟幕僚，有相当的权力。但郡一级政区却不会形成割据，原因很简单：幅员太小。幅员小则人口少，财力薄，力孤势单，难以形成割据局面。反之，州的区划很大，平均领有七八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。所以州成为一级行政区划，就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见，所以尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于，镇压大规模农民起义的时候，又迫切需要有范围较大的政区，这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻，不得不把监察区改成行政区，而最终却不免在大行政区各自为政的情况下被颠覆。

三国时代以后，州一郡一县三级政区制已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡、千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能发挥作用。以西晋前期为例，19个州统辖172个郡国，1232个县。平均每州辖八九个郡，每郡辖七八个县，基本合理。

西晋的统一时间很短，只有20多年功夫，便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾覆。于是分裂局面再度出现。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及第一级政区幅员过大都是酿成分裂割据的因素。

东晋以后，南北分裂对峙局面延续了270多年。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及敌方来降的将领，政府都要给予封赏。而封赏之物则是州刺史、郡太守等职务。为了应付越来越多的职务分配要求，政府只得把州、郡的区划分割得越来越小，《宋书·志序》形容当时这种情形说，“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。但直至南朝梁朝前期，问题还未到十分严重的地步。梁天监元年（公元502年）共有23州，326郡，1300县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年（公元546年）已有104州，586郡。就在这一年，北朝的东魏、西魏对峙政权也共有116州，413郡。这样，南北朝合计，共有220州，999郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀11倍，郡膨胀10倍。

这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的征象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。在此期间，虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面说：“牧守令长，虚增其数……百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”（《北齐书·文宣帝纪》）揭示由于州牧、郡太守、县令长职位大量增加，而不得不膨胀州郡县政区的反常现象，于是动手并省了部分州、小半的郡及半数的县。

但当时的问题已经非常严重，所需改革的是整个体制，而不是简单地并减州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏制政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年（公元580年），就共领有属州211个、郡508个、县1124个。此时不但州数已接近30多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目之比已降至1：2：6的最低水平。换句话说，平均每州只辖两个郡，每郡只辖三个县。这是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头郡县或双头州郡。

政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，说明三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤销就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤销郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。隋代周以后，大臣杨尚希向隋文帝上表，陈述“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”（《隋书·杨尚希传》），釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州一县二级制便推行到全国。

第三节　州县二级制向道（路）州县三级制的转化

（1）隋代及唐前期的州（郡）县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二循环。这场改革旨在通过减少政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小，尤其是州，在隋代一统之后，总数有300多，由中央政府直接管理很不方便，必须加以调整。

这项任务由隋炀帝来完成，大业三年（公元607年），大举并省州县，并改州为郡。并省之后，全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察（图4）。

图4　隋代分郡图

经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十数年，残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际群雄并起，大凡归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀了起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领表示归顺都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年（公元627年）作了并省，到贞观十三年（公元639年）依然还有358个州，县则有1551个。

隋唐的二级制，虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡（州）的数目则无法缩减到百数左右。对于隋唐郡（州）的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二三百个郡（州）却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多名州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得100个良二千石（郡太守）已不容易，何况得300个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加一层监察区，对刺史加以纠察。唐初极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险。但是形势还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展。

监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员却是势在必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要，即使名义上不设监察区，实际上已有雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。贞观元年（公元627年），按山川形便分全国为10道，形式上虽然是地理区划，其中已暗含监察的意味。

整个唐朝前期就在一种含糊的情况下度过，其间有一度打算分全国为24都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。直到唐玄宗开元年间（公元713—741年），才终于正式定下监察区的体制，将贞观10道分割为