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无丝毫不忠于唐室的表示，但他功望太重，又是旧政策的过于明显的象征，所以不能让他继续在第一线供职。郭子仪的退休是一种审慎政策的一部分，即德宗打算去掉或安抚官僚政体和高级军界内部的一切不安之源。①上面这样一些改革是德宗想刷新政制的最初步骤，其目的不外乎是要恢复唐王朝中央政府的主动性、权威和力量。
这时期最重要的改革是杨炎于780年对税收和财政会计制度开始实施的行政合理化政策，这就是所谓的“两税法”。②这个名词有些使人误解的地方，因为按照农业季节一年收两次税，这只是几种简化手续方面的一种特点。首先，两税法取代了旧的租庸调制的人头税以及唐朝前半叶所累积起来的各有专门名目的附加税。这一改革废除了用丁作为计税的基础，而代之以一种更有效和更公平的以财产和耕地计征的方法。各州镇在税收过程中的中介作用在过去一定时期内已成了既成事实，现在这种作用得到了承认，即分配给它的各个不同的税额，以代替那种笨拙的统一税率的征课办法。在这同时，中央政府的正式财务官署也恢复了生机。宦官对宫廷金库的管理权已被暂时剥夺，而国家收入则由政府的金库接收。两税法的改革马上取得了实际的成功。780年仅新制度所收的税就多于前一年的一切财源。
所有这些措施都前景乐观，但它们仅仅是开了个头。要使中央政府的政治和经济结构适应安史之乱后大异往昔的形势，这是一个长时期积压下来的任务，所以它决非仅靠一纸命令就能奏效。德宗的大臣—策士们——特别是杨炎——的政治冲击力在有些方面又过于强大。杨炎无疑地具有理财方面的天才，但这个人的脾性不适宜做宰相。他没有和解的气质，而是好吵架，爱打击报复，甚至对不同意他的人胸怀恶意。他对自己的缺点毫无自知之明。他由于大发脾气而弄垮了政府几项方案，又因干预地方藩镇上的扯皮而把事情弄得一团糟。③跟他争吵得不可开交的是一位宿怨死敌，即原盐铁使刘晏。他们的争吵起于777年，那时刘晏在调查杨炎的老恩主元载问题的小组中工作，结果杨炎被流放。780年初期德宗罢了刘晏的官，杨炎这时认为时机已到。杨炎不满足于仅仅用他的新法两税法来取代刘晏的财政政策，他还直接攻击刘晏的要害，放逐了他，最后并迫害他致死。后来杨炎竟愚蠢到把严厉地处死他的私敌的责任推给皇帝。这一犯大不敬罪的行为使他在781年年中受降级处分。这一回轮到杨炎受新宰相卢杞的猛烈攻击了，他也被放逐和致死。这场政治纷乱是企图与民更始的代价之一。德宗的强有力的个性和希望革新的心情使他急于求成，从而给为他效忠的人们以巨大的压力。不久事实就表明，他没有赢得足够的时间使内政改革趋于成熟，便着手去解决自治的东北地区的问题了。
与河北诸镇的战争（781—786年）
河北诸节度使利用安禄山之乱平定以后的喘息时间来加强他们的统治，甚至进一步扩大他们的军队。关于他们怎样做到这一点的细节不需要我们在这里赘述，①但很重要的一点是，原先属于中央政府的许多特权，例如征收赋税等等特权，后来都由自治的藩镇征收，而不问长安的反应会怎样。到780年已经建立的这种政权不仅河北本部有，而且在山东半岛的平卢诸重要大藩镇也有，汉水下游的襄阳和今天河南南部、淮河上游的淮西地方也有。藩镇之间互相也偶尔有些摩擦，特别是在交界地方有冲突，但他们大多数认识到自己的战略利益是互相支援，结成松散的联盟，以便对抗唐王朝中央政府。他们大家都一致赞同的要害问题就是，节度使的继承权利要由他们自己决定；自然，这种思想是要保证他们能够世代相传；他们甚至宁愿在内部争位，也不要朝廷的干预。藩镇让长安扮演的唯一角色就是，它们在地方上推举节度使候选人，然后由长安照例批准。
如上面已经讲过的那样，代宗时代的中央政府还不能强行解决与河北的争端问题。它充其量只能采取守势，例如它曾阻止魏博节度使在775至776年肆意扩大地盘的行为。反之，德宗的内政改革则标志着朝廷将采取有所作为的新姿态。781年年中，皇帝否决了新近病故的成德节度使的儿子想继承父位的要求。成德、魏博和平卢三镇认为这是对它们自治的明显的挑战，所以它们开始进行敌对行动，而且马上得到襄阳节度使的支持。
从朝廷的观点来看，后来的五年时间就是一场恶梦，因为一个接一个的军事危机威胁着要推翻它。①虽然朝廷军队的力量已有所增长，但不足以应付全帝国范围内用兵的需要。中央政府仍然需要依靠效忠的地方节度使的兵力支援，这种情况和安禄山之乱时并无二致，而且现时它所面临的协调与供应的同样巨大困难，仍然必须加以克服。正像朝廷所说，平定叛乱的最初胜利是靠幽州节度使的帮助取得的，因为后者的军队在北线对分裂分子施加了压力。自封的成德节度使在781年被他自己的一个军官刺杀，这又是一个有希望的迹象。但是，唐德宗决定不按这两个忠君者的意愿来酬答他们的功劳，所以他们也终于宣告反叛朝廷。南方在782年也出现了类似情况，当时淮西节度使李希烈受朝廷命令征服了他的襄阳邻居，但数月之后他反而投降了敌人。李希烈袭击汴渠，切断了从长江下游运往京师的漕粮主要运输道路。这个经济打击实在厉害，以致朝廷不得不采取激烈的措施，由宰相卢杞等人提议在内地诸州镇筹款，特别是在长安内外筹款。由于这里主要不是农业地区，大多数城市居民得担负意外的巨额军费。政府实行了以房屋大小计征的新税，征收过重的买卖税，强迫向商人“借款”，并且实施各种商品税：所有这一切便引起了城市的很大困难和人民中间的不满，使政府穷于应付。①到了这个时候，闹分裂的节度使们纷纷自立为王，但是最严重的威胁是783年年中朱泚（742—784年）创建的一个新朝廷。朱泚曾经统率过西北的唐王朝驻防军，但是因为他的弟弟朱滔已经叛唐，朱泚因此被解除兵权而羁留在长安。783年，他的旧部被召往东部驰援战争，但是士兵们中途哗变，因为他们在京城得知朝廷所给军粮不足以果腹。这时，朱泚从退休中出来领导了他们。他找到了城中的老百姓来支持他的叛乱。结果德宗在长安无可守的阵地，于是出幸西北小城奉天，因此他成了唐代中叶第三位蒙尘的皇帝。朝廷在窘境中的一线希望是吐蕃人因783年缔订的停战协定而暂时保持了中立。
因此，从某些方面看，这时的事态远比肃宗当年西幸灵武时更令人泄气。只有几个官员陪着德宗逃命。他现在求教于其中的一个官员，即陆贽（754—805年）；他不是一位高级大臣，而只是一位年轻的翰林学士。可是，陆贽是一位异常能干的人，而且他作为皇帝的主要顾问，很快就有效地指导着政府的工作。他在分析政治和财政问题时表现了非凡的才干，也在起草国家的文件时表现了极大的耐性。就是这个陆贽，他劝告德宗放弃控制全帝国的方针，而主张大赦河北诸节度使。他说，政府这样做就可以腾出手来集中力量打垮朱泚这个巨恶元凶；然后王朝的军队就可以扫净其余的叛乱者。这些建议都写进了陆贽所起草和德宗于784年予以颁布的大赦诏令中；这道大赦令事实上便成了最后解决战争的基础。
可是，麻烦事并未就此结束，因为负责唐王朝河中军队的李怀光妒忌德宗对李晟（727—793年）的关怀。李晟是一位很杰出的将军，曾于783年后期掌过禁军，并即将成为唐王朝将领中最坚定的支持者。李晟和李怀光都解救了皇帝在奉天被叛军攻击的直接危险，但李怀光的胸怀叵测已一目了然，朝廷不得不再一次迁往与四川接壤的梁州，以便万一李怀光为所欲为时可以预防他可能进行的加害。此后不久他果然叛变，但由于事前已采取戒备措施，李晟能够对他发动猛烈的攻击。仅几个月功夫，李晟既打败了李怀光，又打败了朱泚；这两次胜利使得皇帝在784年年中能够回到京城。节度使们内讧起来，叛乱运动陷于瓦解局面，但直到786年被彻底打败才导致战争完全平息。
8世纪80年代的叛乱事实上是安禄山10年以前发动的分裂运动的终局阶段。叛乱的开始阶段与结束阶段有着惊人的相似之处：即它们都起于长安的政治压力；政府的兵力和资源不足使战争旷日持久；官军的叛服不常使得战局决定性地恶化；最后，战斗都不是胜利结束，而是通过妥协不了了之。但8世纪80年代的阶段也有很大的不同之处，即20年的和平间歇期使得这些分裂割据势力有可能比安禄山原来在极东北部占有更大得多的地盘来巩固和加强他们的势力。另外也很清楚，这些独立的藩镇对当地居民的控制也比8世纪60年代更严紧，因为在60年代还有若干忠于唐王朝的被围孤立点散见于河北诸地。可以想象，在这间歇时期内新领导阶层已经多多少少地同原来的地方精英集团联了姻，同时，住在此地的汉族居民与北方边境非汉族居民的同化过程很可能也仍在继续之中。很可惜，关于这些独立诸镇的现存材料是很少的，恐怕只有星星点点的例外，学者们又还没有对现有的残片断简做艰苦的连缀工作，所以我们对那个地区的社会史的论述只能是相当粗浅的。①另外一点也十分清楚，8世纪80年代藩镇与唐王朝之对抗是赢得老百姓的充分尊重的，所以它们能够令人敬佩地把这场长期的斗争坚持下去。
我们已经看到，安禄山的将军们在他的笨拙的指挥体制中是怎样陷入混乱和发展成为尖锐的对立的。但是反观8世纪80年代，河北自己称王称帝的诸镇无不在自己的占领区内自建军队，自立法统。虽然这种新情况尚未能使叛乱者易于采取大规模的联合军事行动，但却也防止了8世纪80年代的叛乱运动因内部纠纷而瓦解，至少在战争的后期以前没有陷于瓦解。而且即使在叛乱运动最后消灭的时候，有几个镇仍未遭受多少损害而能幸存下来。另一方面，除非中央政府能扑灭叛乱并且把旧帝国的那个广大地区再度统一到长安的统治中来，否则，唐王朝就不能被认为已取得胜利。
如果说安禄山的叛乱是由于背信弃义，那么，8世纪80年代帝国的失败则更像是出于无能。这就是史书上为什么把河北诸镇之乱描述为在8世纪中叶的大灾难和唐宪宗在9世纪初年致力于中央集权化运动时期重振唐帝国荣誉之间的一个屈辱的插曲。不管怎么说，德宗在确有把握地赢得战争以前却挑起了冲突，这显然是他的一个严重错误，他没有能够解决早在8世纪50年代后期就已很清楚的一系列基本战略问题，例如，东北叛乱分子之所以有力是因为他们凭借供应和指挥调动的较短内线来作战，而中央政府则靠长安和东南之间的漫长而易受攻击的生命线作战。很显然，对最近在南方爆发的淮西的敌对行动完全没有给予考虑。具有讽刺意味的是，一旦唐德宗放弃了他的讨伐运动将军的身份而接受了帝国统治权分裂的事实（不管接受这一事实是多么痛苦），他证明能非常熟练地从一个高度复杂的、分权